Vorbemerkung

Nachdem das Europäische Parlament im Februar dieses Jahres in erster Lesung für eine Fassung der Dienstleistungsrichtlinie gestimmt hatte, die gegenüber dem ursprünglichen Entwurf der Kommission zahlreiche positive Veränderungen aufwies, wurden viele dieser Änderungen vom Rat wieder kassiert. Im Frühjahr legte die Kommission selbst noch einmal einen überarbeiteten Richtlinienentwurf vor, der viele Änderungen des Parlaments wieder stark einschränkte. Diesen Vorstellungen folgte der Rat in seiner ersten Lesung weitgehend. In der zweiten Lesung am heutigen 15. November 2006 hat dann auch die Mehrheit im EU-Parlament der Ratsfassung zugestimmt. Damit hat sich das Parlament von seiner weitergehenden Kritik verabschiedet, die es in der ersten Lesung noch zum Ausdruck gebracht hatte.

Damit gilt die Richtlinie als verabschiedet, ohne dass sich Rat oder Parlament noch weiter mit ihr befassen müssen. Alle Mitgliedsstaaten sind nun verpflichtet, die Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie innerhalb der nächsten drei Jahre in ihre nationalen Regelwerke zu übernehmen. Der folgende Text stellt die Kritik des globalisierungskritischen Netzwerkes Attac an der jetzt verabschiedeten Richtlinie dar und zeigt Wege, mit denen sich die zu befürchtenden negativen Auswirkungen zumindest abmildern ließen. Dennoch bleibt Attac bei seiner Auffassung, dass es eines grundsätzlichen Politikwechsels in der Europäischen Union bedarf und diese Richtlinie eindeutig in die falsche politische Richtung weist. Es wäre notwendig gewesen, diese Richtlinie konsequent abzulehnen. (Stand 15. 11. 2006)

 

1. Wettbewerb und soziale Spaltung nimmt zu
2. Das Herkunftsland-Prinzip bleibt weiterhin Kern der Richtlinie
3. Unklare Abgrenzung zwischen freiem Dienstleistungsverkehr und der Gründung einer Niederlassung
4. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse nicht vom gesamten Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen
5. Problematische Branchen nicht oder nur unzureichend ausgenommen
6. Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten nach wie vor unzureichend
7. Gewerkschaftliche Rechte unzureichend geschützt
8. Mindestlohn

1. Wettbewerb und soziale Spaltung nimmt zu

Die Dienstleistungsrichtlinie ist ein wichtiger Bestandteil der Strategie von Lissabon, mit der die EU bis zum Jahr 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten Wirtschaftsraum der Welt werden soll: Konzerne sollen wachsen, um auf dem Weltmarkt konkurrenzfähig zu sein. Wie die Entwicklung der letzten Jahre zeigt, wird dieses Ziel vor allem auf Kosten der Beschäftigten, der Verbraucherinnen und Verbraucher sowie der Umwelt angestrebt. Von der Dienstleistungsrichtlinie profitieren vor allem Großkonzerne und solche Unternehmen, die ein hohes Rationalisierungspotenzial und ausreichend Kapital haben. Ihr Wachsen führt zu einem noch stärkeren Verdrängungswettbewerb, unter dem vor allem mittelständische Betriebe leiden werden. In den Branchen, in denen sich Skaleneffekte durch verstärkte Rationalisierung realisieren lassen, wird es zu einem weiteren Arbeitsplatzabbau kommen. In den anderen betroffenen Branchen, in denen das nicht der Fall ist, wird noch stärker versucht werden, die Arbeitskosten zu senken, um der Konkurrenz aus anderen EU-Staaten standzuhalten, die ein noch niedrigeres Lohnniveau haben. In beiden Fällen kommt es zu einer weiteren Schwächung der Inlandsnachfrage, die zu weiterem Arbeitsplatzabbau führt.

Um die weiter abnehmende Inlandsnachfrage auszugleichen, wird noch stärker versucht werden, diese durch zusätzliche Exporte in den Branchen auszugleichen, in denen Deutschland auf Grund hoher Technisierung Wettbewerbsvorteile hat. Ziel der Dienstleistungsrichtlinie ist es unter anderem, im Binnenmarkt optimale Vorraussetzungen zu schaffen, damit Konzerne eine kritische Größe und Wettbewerbsfähigkeit erreichen, um auf dem Weltmarkt konkurrenzfähig zu sein. Der Einfluss des exportorientierten Kapitals auf die Politik wird weiter wachsen. Damit wird sich auch der Druck auf die Länder des Südens verstärken, ihre Märkte z.B. im Rahmen der GATS-Verhandlungen oder anderer Handelsabkommen für die Konzerne des Nordens zu öffnen. Erfahrungsgemäß führt eine solche Politik zu einer immer stärkeren sozialen Polarisierung sowohl im Norden als auch im Süden. Wenige Reiche werden immer reicher und immer mehr Arme immer ärmer und zwar sowohl im Inland, in der EU als auch in den Ländern des Südens. Das so genannte abgehängte Prekariat wird noch stärker abgehängt.

 

2. Das Herkunftsland-Prinzip bleibt weiterhin Kern der Richtlinie

Man muss am ursprünglichen Entwurf von EU-Kommissar FrederikBolkestein vieles kritisieren, einen Vorteil hatte er aber: Bezüglich der Regelungen im grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr sprach er eine klare Sprache. In Artikel 16 führte er das Herkunftslandprinzip als neues Grundprinzip im freien Dienstleistungsverkehr ein, dem zu Folge grenzüberschreitend tätige Dienstleistungserbringer als Grundprinzip nur noch den Regeln unterworfen sind, die am Ort ihrer Niederlassung gelten. Artikel 17 enthielt dann eine Liste mit Ausnahmen, die bestimmten, in welchen Fällen das in Artikel 16 definierte Grundprinzip nicht gelten sollte.

Weder das Europäische Parlament noch der Rat haben diese Regelung seither ernsthaft in Frage gestellt. Das wurde bereits unmittelbar nach der ersten Lesung im Europäischen Parlament deutlich, als die sozialdemokratische Verhandlungsführerin gegenüber der Presse erklärte, es sei geschafft worden, wieder das Tätigkeitslandprinzip in die Richtlinie zu schreiben, während der konservative Verhandlungsführer erklärte, das Herkunftslandprinzip sei nach wie vor vorhanden, auch wenn es als Wort im Text nicht mehr auftauche. Tatsächlich wurde eine Scheindebatte geführt, denn die eigentliche Kernfrage ist, wann welches Prinzip gilt. Beide Prinzipien waren bereits im allerersten Entwurf der Kommission enthalten. Was sich leider als roter Faden durch alle Entwürfe zog und jetzt auch vom Parlament verabschiedet wurde, ist die Neuerung, dass als Grundprinzip nicht mehr, wie eigentlich in den Europäischen Verträgen vorgesehen, das Recht am Tätigkeitsort gilt, sondern das des Herkunftslandes. Der Begriff "Herkunftslandprinzip" wurde zwar gestrichen, die ihm zu Grunde liegende Rechtskonstruktion bleibt aber nach wie vor Kern der Richtlinie. Diese Umbenennung stellt nicht nur eine Täuschung der Öffentlichkeit über die tatsächlichen Folgen des Richtlinienentwurfs dar, sondern auch eine gravierende Verschlechterung im Vergleich zum Status quo. Davon, den Entwurf durch Änderungen vom Kopf auf die Füße gestellt zu haben, wie immer wieder behauptet wurde, kann also keine Rede sein.

In zahlreichen Urteilen hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in der Vergangenheit anerkannt, dass das Tätigkeitsland grenzüberschreitend tätige Dienstleister dann nationalen Regelungen unterwerfen kann, wenn dies unter anderem aus einem "zwingenden Grund des Allgemeininteresses" gerechtfertigt ist. Zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gehörten in der Vergangenheit beispielsweise:

• öffentliche Ordnung,
• öffentliche Sicherheit
• öffentliche Gesundheit,
• die Wahrung der gesellschaftlichen Ordnung,
• sozialpolitische Zielsetzungen,
• der Schutz der Empfänger von Dienstleistungen
• die Sicherheit von Patienten,
• der Verbraucherschutz,
• der Schutz der Arbeitnehmer einschließlich des sozialen Schutzes
• die Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit,
• die Erhaltung einer ausgewogenen und für jedermann zugänglichen medizinischen Versorgung und Krankenhausversorgung,
• die Vorbeugung von Betrug,
• der Zusammenhalt des Steuersystems,
• die Vorbeugung von unlauterem Wettbewerb,
• der Schutz der Umwelt,
• der Schutz der städtischen Umwelt,
• die Stadt- und Raumplanung,
• der Gläubigerschutz,
• die Wahrung der ordnungsgemäßen Rechtspflege,
• die Straßensicherheit,
• kulturpolitische Zielsetzungen
• die Wahrung des Rechts auf freie Meinungsäußerung im audiovisuellen Bereich für verschiedene, insbesondere soziale, kulturelle, religiöse und philosophische Auffassungen in der Gesellschaft,
• die Wahrung der Pressevielfalt,
• die Wahrung des nationalen historischen und künstlerischen Erbes
• und die Veterinärpolitik.

Diese Liste war prinzipiell offen und durch weitere Tatbestände ergänzungsfähig.

Durch die Neuformulierung des Artikel 16 wird diese Liste auf

1. öffentlichen Ordnung,
2. öffentliche Sicherheit,
3. Schutz der Gesundheit und
4. Schutz der Umwelt

verkürzt und geschlossen. Weitere Rechtfertigungen sind nur noch in den Bereichen möglich, wo dies durch weitere Ausnahmen an anderer Stelle in der Richtlinien explizit gedeckt ist.

Der EuGH erkannte diese Gründe in der Vergangenheit auch häufig dann an, wenn diese als indirekte Diskriminierung interpretiert werden konnten. Durch den neuen Richtlinienentwurf ist dies auch bei den verbliebenen Tatbeständen verboten und nur noch in den Fällen möglich, wo dies durch eine explizite Ausnahme an anderer Stelle im Richtlinienentwurf möglich ist.

Durch das nach wie vor enthaltene Herkunftslandprinzip kommt es auch zu einer weiteren Entdemokratisierung, da die von gewählten Regierungen verabschiedeten Gesetze nur noch für einen Teil der im Inland tätigen Unternehmen gelten. Zugleich kommt es zu einem Rechtschaos, da kaum jemand in der Lage sein dürfte, zu überblicken, für wen welche Gesetze gelten. Hinzu kommt bei der jetzt vorgelegten Fassung der Artikel 16 und 17, dass sie viele derart vage definierte Begrifflichkeiten enthält, dass es wahrscheinlich erst vieler Urteile des EuGH bedarf, bis ihre Bedeutung tatsächlich klar ist. Das immer wieder propagierte Ziel der Richtlinie, Rechtssicherheit zu schaffen, wird nicht erreicht.

 

3. Unklare Abgrenzung zwischen freiem Dienstleistungsverkehr und der Gründung einer Niederlassung

Grundsätzlich sind Unternehmen, die im Tätigkeitsland eine Niederlassung unterhalten, in erheblich größerem Umfang nationalen Regelungen unterworfen als grenzüberschreitend tätige Dienstleister. Niedergelassene Unternehmen unterliegen stärker der Besteuerung und umfangreicheren Registrierungspflichten, ohne die eine effektive Kontrolle nicht gewährleistet ist. Durch die EU-Dienstleistungsrichtlinie würde die bereits heute unzureichend definierte Grenze zwischen der Gründung einer Niederlassung und grenzüberschreitender Dienstleistungstätigkeit weiter zu Gunsten letzterer verschoben. Die jetzt verabschiedete Fassung verbietet es Mitgliedsstaaten, grenzüberschreitend tätigen Dienstleistern die Gründung einer Niederlassung auf ihrem Territorium vorzuschreiben oder die Errichtung umfangreicher Infrastruktur zu verbieten, einschließlich Geschäftsräumen, einer Kanzlei oder einer Praxis, sofern diese zur Erbringung der Leistung erforderlich ist.

Regelungen, die den Mitgliedsstaaten Rechtssicherheit geben, wann davon auszugehen ist, dass sich ein Dienstleister im Inland niedergelassen hat, finden sich dagegen nicht im Richtlinienentwurf. Bereits heute unterhalten zahlreiche Firmen in Deutschland Vertriebsbüros und sind seit vielen Jahren auf dem deutschen Markt tätig, ohne sich hier formal niedergelassen zu haben.

Auch die im Richtlinienentwurf neu aufgenommene Definition, dass ein grenzüberschreitender Dienstleister im Herkunftsland nur dann als niedergelassen gilt, wenn von dort eine "tatsächliche Ausübung einer [...] wirtschaftlichen Tätigkeit durch den Dienstleistungserbringer auf unbestimmte Zeit" erfolgt und zwar "mittels einer festen Infrastruktur, von der aus die Geschäftstätigkeit der Dienstleistungserbringung tatsächlich ausgeübt wird", lässt viele Fragen offen. Nicht nur, dass es auch Fälle gibt, in denen eine Firma für einen begrenzten Zeitraum gegründet wird. Fraglich ist auch, was es für einzelne Branchen konkret bedeutet, eine Dienstleistung tatsächlich auszuüben und wie dies effektiv kontrolliert werden kann. Der Gefahr der Verlagerung von Niederlassungen nur zu dem mit der Einführung des Herkunftslandprinzip ermöglichten Zweck, derselben Tätigkeit unter Inanspruchnahme niedrigerer gesetzlicher Anforderungen nachzugehen, wird damit nicht ausreichend begegnet.

 

4. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse nicht vom gesamten Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen

Artikel 2 schließt nur "nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse" vom gesamten Anwendungsbereich der Richtlinie aus. Immer mehr Dienstleistungen der allgemeinen Daseinsvorsorge wie zum Beispiel die Wasserversorgung oder die Abfallentsorgung werden privatisiert und fallen damit unter weite Teile des Anwendungsbereichs der Richtlinie. Auch in den Branchen, die bereits durch andere Richtlinien liberalisiert sind, wie zum Beispiel die Strom- und Gasversorgung, ist völlig unklar, welche Auswirkungen der Richtlinienentwurf in den Bereichen haben würde, in denen diese Richtlinien nur wenig präzise definierte Regelungen enthalten wie etwa bei der Bestimmung des Betreibers von Verteilernetzen.

Besonders dramatisch ist dies hinsichtlich der zahlreichen Anforderungen an die Vergabe von Genehmigungen und Konzessionen, die in den Artikeln 9 bis 13 geregelt sind. So schreibt. Artikel 12 vor, dass Konzessionen, deren Anzahl begrenzt ist, mit einer angemessenen zeitlichen Befristung zu versehen sind und die danach erfolgende Neuausschreibung mit keinerlei Bevorzugung des bestehenden Genehmigungsinhabers verbunden sein darf. Damit geraten alle Anforderungen unter starken ökonomischen Druck, die dem Genehmigungsinhaber vorschreiben, seine Einrichtung auf dem neusten technischen Stand zu halten, um einen nachhaltigen Umgang mit natürlichen Ressourcen zu gewährleisten. Stattdessen steigt der Anreiz, alle dann noch getätigten Investitionen bis zum Ablauf der Genehmigungsdauer durch Einsparung von Personalkosten oder Umwälzung auf die Verbraucher bis zum Ende der Genehmigungsdauer wieder zu erwirtschaften. Völlig offen bleibt sowohl, was aus dem Personal wird, als auch, was aus den noch nicht abgeschriebenen Investitionen wird, wenn ein Genehmigungsinhaber in Folge einer Neuausschreibung seine Konzession verliert. Die Diskussion um die Hafenrichtlinie hat gezeigt, dass solche Fragen nicht befriedigend zu lösen sind, schon gar nicht in einer branchenübergreifenden Richtlinie.

Unklar ist auch, wie sich die Richtlinie im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland auswirkt. Wenn eine Dienstleistung der allgemeinen Daseinsvorsorge auf Grund einer Privatisierung oder Gesetzesänderung nur in einem Bundesland oder einigen Kommunen für den Wettbewerb geöffnet ist, gilt sie dann auf dem gesamten Territorium der Bundesrepublik Deutschland als für den Wettbewerb geöffnet oder nur in der Gebietskörperschaft, die dies beschlossen hat?

 

5. Problematische Branchen nicht oder nur unzureichend ausgenommen

Wie bereits unter Punkt 4 ausgeführt, sind Teile der allgemeinen Daseinsvorsorge nur vom Herkunftslandprinzip ausgenommen. Auch für Bildung und Forschung gibt es keine ausreichende Ausnahme, da im Bildungsbereich nur diejenigen Bereiche ausgenommen sind, die nicht überwiegend privat finanziert sind. Insbesondere im Hochschulbereich gibt es sowohl in Forschung als auch in Lehre einen bedenklichen Trend, zur Finanzierung immer mehr auf private Mittel zu setzen. Es ist völlig unklar, wie sich hier die Dienstleistungsrichtlinie auswirken wird, wenn der Anteil privater Mittel an der Finanzierung einer solchen Einrichtung 50 Prozent übersteigt.

 

6. Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten nach wie vor unzureichend

Der Richtlinienentwurf enthält zwar einige Bestimmungen zur Verbesserung der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit, nach wie vor fehlt aber jegliche Sanktions- oder andere Handlungsmöglichkeit, wenn ein Staat diesen Verpflichtungen nicht nachkommt. Die Vergangenheit zeigt, dass Mitgliedsstaaten in vielen Fällen derartige Bestimmungen weitgehend ignorieren.

Außerdem wurde zwar im vergangenen Jahr eine EU-Richtlinie verabschiedet, mit der die Vollstreckung von Bußgeldern in anderen EU-Staaten erleichtert werden soll. Viele Wirtschaftsdelikte werden aber von dieser Richtlinie nicht erfasst. Offen bleibt auch, wie gut eine Durchgriffshaftung gewährleistet ist, wenn ein beklagtes Unternehmen in der Zwischenzeit in Konkurs geht.

Nach wie vor fehlen auch EU-weite Unternehmens- und Sozialversicherungsregister. Dieses Defizit ist um so bedenklicher, je einfacher es wird, in einem anderen Mitgliedsstaat ein neues Unternehmen zu gründen und damit wieder auf dem Inlandsmarkt aktiv zu werden. Viele Strafen wie zum Beispiel die Haftung bei betrügerischem Konkurs oder der Ausschluss von öffentlichen Bauaufträgen lassen sich so immer problemloser umgehen.